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关于旅游资源开发与保护的调研报告
为推动黄水旅游事业快速健康发展，按照县委的统一部署，县人大常委会组织调研组，于2009年8月至9月对黄水区域旅游资源保护与开发的有关问题进行了专题调研。调研组先后组织旅游、林业、建委、规划、市政等县级部门和黄水镇政府座谈，了解黄水旅游资源开发与保护的现状;赴江津四面山、武隆仙女山考察，学习其森林公园开发与保护的做法和经验。现将有关情况报告如下：
一、开发与保护的基本现状
(一)资源概况。目前，与黄水旅游资源有关的“牌子”有三块：国家森林公园、市级风景名胜区和市级自然保护区(简称“一园两区”)。其中1998年成立黄水国家森林公园，2001年成立大风堡市级自然保护区，2002年成立市级风景名胜区。
“一园两区”中，国家森林公园面积最大。1999年规划面积504平方公里，2004年修编缩小为324.4平方公里，由东、西两大独立区域组成，东区(黄水、枫木等)218.6 平方公里，西区(鱼池、西沱等)105.8平方公里。按风景游览区、生态保护区、综合管理区三个功能区进行管理，其中风景游览区包括千野草场、灵山佛、毕兹卡、万胜坝、油草河、洋洞六个景区106.3平方公里，在风景游览区周边划出217平方公里缓冲地带作为生态保护区，在岩口、万胜坝、黄水设立占地 1.1平方公里的综合管理区。
风景名胜区原规划总面积117.5平方公里，涉及黄水、枫木两乡镇6村17组(含黄水镇万胜坝村、大风堡村全部及金花村、七龙村、黄水居委和枫木乡昌坪村部分)。规划万胜坝、油草河、大风堡、毕兹卡四个景区，同时划定两个核心景区(油草河、大风堡森林和万胜坝水库41.5平方公里，中国一号水杉母树0.9平方公里)。目前正在修编的风景区规划拟将毕兹卡5.3平方公里、万胜坝37.5平方公里面积调出，将大风堡西南26.9平方公里森林面积调入，调整后的风景区总面积为101.6平方公里，景区调整为油草河、大风堡、毕兹卡三个，按生态保护区、自然景观保护区、风景游览区、风景恢复培育区、发展控制区等功能区进行分区管理。
大风堡自然保护区修编后的规划面积220.43平方公里，范围涵盖黄水、枫木、冷水、中益、沙子、悦崃、桥头、三益等8个乡镇22个村5715户18897 人，同时将西沱镇部分区域划入，按核心区、缓冲区和实验区三个功能区进行分区管理，其中核心区68.95平方公里、缓冲区64.04平方公里、实验区 87.44平方公里。
“一园两区”规划面积不同，规划景点各异，采取的开发和保护措施也不一样，从不同的角度和不同的侧面基本涵盖了黄水区域的旅游资源。但三者均回避了黄水场镇规划区范围内的旅游项目，均未对旅游场镇建设和月亮湖、植物园等场镇内旅游项目开发进行规范。
(二)开发情况。经过10余年的集中打造，黄水区域的旅游资源开发已初见成效，现已成为我县旅游产业发展的龙头。一是全县目前向游客开放的相对成熟的5个景区中有4个在国家森林公园，3个在黄水镇。除三教寺外，毕兹卡绿宫、药用植物园、油草河均在黄水镇，千野草场处于国家森林公园西区。二是正在重点开发建设的5个景区中有3个在国家森林公园，2个在黄水镇。除枫香坪和银杏堂外，太阳湖、月亮湖在黄水镇，西沱古镇处于国家森林公园西区。而枫香坪和银杏堂也处在黄水区域旅游环线中。三是黄水区域的旅游配套设施相对完善。景区间的连接道路和景区内的旅游道路基本建成，重点景区基本实现了通水、通电、通气、通讯无盲区。四是以黄水为核心的旅游营销效果明显。黄水国家森林公园和西沱古镇成为“巴渝新十二景”。大风堡自然保护区和千野草场分别被评为重庆最美的森林和重庆最美的草地。成功举办了森林旅游节、辣椒文化节等节会活动。“绿色石柱.休闲夏都”已初步形成品牌效应，具有一定的市场影响力。五是黄水区域的旅游招商取得较大突破。先后引进了由甲、浦辉、康居及康庄等公司，开工建设黄水月亮湖民俗生态文化旅游项目、太阳湖生态休闲旅游度假区项目、黄水季佳四星级度假酒店和黄水休闲度假花园。太阳湖旅游项目被列为全市十大生态旅游项目之一，其中大风堡景区一期工程完成旅游接待设施并于9月19日试营业，毕兹卡绿宫景区改造完成并于7月11日对外开放，旅游商业街建设已启动，五星级森林大酒店已开工建设，万胜坝环湖路建设工程已进场施工。月亮湖旅游项目已完成由甲广场3号楼主体工程，准备装修。黄水季佳酒店和休闲度假花园项目已全面开工建设，目前进展顺利。
(三)存在的主要问题
1.资源开发上：一是速度较慢。二是档次较低。
2.资源保护上：破坏森林生态资源的现象普遍存在。主要表现在，一是毁林种连比较普遍。二是盗伐林木形势比较严峻。三是旅游景点开发和接待、基础设施建设存在毁林现象。
分析产生问题的原因，一是定位不高、底气不足。不敢奢望“五星”，不敢轻言“休闲旅游首选”，满足于低水平开发;没有认识到生态资源的可贵，不敢牺牲局部利益理直气壮地保护旅游资源。二是规划滞后，无法指导实践。尽管先后形成了“一园两区”规划和区域旅游规划，但这些规划均滞后于黄水旅游资源开发与保护的实践，有的不但不能规范和指导实践，反而成为阻碍旅游事业发展的“绊脚石”，需要不断修编。三是多头管理导致管理缺失和无序。“一园两区”分属林业、环保和市政部门管理，但三个部门均未设立专门管理机构，林政、环保和市政执法基本没有开展。地方政府和旅游部门涉足较多，但难以管理到位。
二、开发与保护的对策建议
(一)明确开发与保护的基本原则
1.保护优先原则。这一原则有两个基本内涵，一是既要保护，也要开发。没有开发，就谈不上保护，更谈不上保护优先;没有开发，再好的资源也只具潜在价值，不具有现实价值。要实现黄水“宝地”的价值，就必须高标准开发。要树立“通过保护提升开发品味，通过开发提高保护水平”的观念，实现开发与保护的良性互促。二是当保护与开发之间发生不可调和的冲突时，应当暂时牺牲开发的利益，以保护为重为先。生态资源具有不可再生性，而开发项目可以重塑，当开发达不到“五星”标准而又不可避免地破坏生态时，理应保护优先。黄水与四面山和仙女山不同，后两者场镇在公园边或公园外，旅游资源开发和场镇建设基本不破坏公园内的生态植被，而黄水场镇处在森林公园的包围之中，要开发必然或多或少破坏植被，所以黄水的开发比之四面山和仙女山应更审慎。
2.政府主导原则。旅游产业具有市场属性，但它同时也具有公益性。旅游事业需要调动社会各方面的力量共同参与，在市场的引导下严格按经济规律办事，但它必须在政府的主导下进行。仙女山原整体出让给长松集团、四面山原整体出让给新华集团开发管理，均因难以为继由政府回购，我们应汲取他们的经验教训，形成“政府主导规划、政府主导建设、政府主导景区经营管理”的共识和理念。
3.规划先行原则。这是避免无序建设和无序管理的前提和基础。要按照“都市休闲度假旅游目的地”的发展定位和“5A 景区之精品、休闲旅游之首选、星级服务之窗口”的发展目标，借鉴市内外的有益经验，及时聘请国际或国内知名规划单位重新制定黄水区域旅游总体规划。在总体规划的指导下，修订完善“一园两区”、黄水场镇规划和控制性详规，以及其他单项规划。一是要保证规划的高质量，通过规划的实施，要能够确保发展定位和发展目标的实现。二是要注重各规划的有机统一和有效衔接，特别是“一园两区”规划不能各自为阵、相互打架和出现规划真空，为以后的旅游资源开发和保护带来隐患。三是要维护规划的严肃性，不能朝令夕改，形同虚设。四是在各规划中要突出休闲类旅游产品的规划，要广泛采纳各方意见，多规划有新意、有市场，能留住游客的休闲度假项目;对观光类旅游产品宜以保护性规划为主。
4.分区管理原则。要实现黄水旅游资源的有效开发与保护，就应根据不同的规划区域实施不同的管理措施。“一园两区”均实行了分区管理，但其划分标准不同，要求各异，不便操作。建议对三种不同的分区模式进行有效整合，从行政操作层面将黄水旅游区域划分为核心区、缓冲区和城镇规划区。核心区指现在是或将来可以打造为封闭的生态环境不被破坏的“无人区”，城镇规划区是指黄水镇场镇规划区，缓冲区指核心区和城镇规划区外的区域，包括游览区、居民区、种植区等。要求核心区“禁”死，缓冲区“控”住，规划区搞活。
(二)实行分区开发与保护
1.合理划分“三区”。实行分区管理的前提是合理划分核心区、缓冲区和城镇规划区。一是要明确核心区的范围。要在明确核心区性质的基础上科学划定其范围。可以把核心区界定为是生态保存十分完好的原始林区或次生林区，是现在的“无人区”，或者通过生态移民可以形成的将来的“无人区”，是通过远观而不是近距离接触的游览区，是站在大风堡山顶看到的茫茫原始林海，或者是在洋洞等人迹罕至的地方的大片原始林区。如果能在以繁荣为标志性特征的直辖市形成几十上百平方公里的“无人区”，那更应该算是直辖市的“宝地”，对于承载薄熙来书记对黄水生态环境的要求具有特别重要的意义。二是要扩大场镇规划区范围。武隆仙女山新区现有规划面积4.6平方公里，规划常住人口2.5万人，远期规划面积15平方公里，规划常住人口8万人。与仙女山的大手笔相比，黄水镇现有的3.2平方公里规划面积明显偏小，建议近期规划5平方公里，远期规划8—10平方公里。如果说仙女山新区是因为没有森林阻碍才可以大面积规划发展的话，那么黄水场镇正是因为有了森林这一宝贵资源才应该向森林深处“见缝插针”推进。应该明确，即使是场镇规划区内的森林，也是不能毁的。那么场镇单位面积内的常住人口就会比较少，就有必要在场镇容积率非常小的情况下通过扩大场镇面积来容纳不断增多的休闲度假游客和为游客提供服务的场镇居民。建议场镇规划区把黄水湖、毕兹卡、药用植物园等周边景点包含在内，并沿黄水至冷水、悦崃、鱼池、洋洞、枫木等连接公路向外扩展延伸。
2.核心区实行“三禁”。严格按照“无人区”的标准管理核心区，除少量森林防火和旅游设施外，禁止人类各种生产活动，严格实行“三禁”。一是“禁伐”，禁止开山、采石、开矿以及其他原因的伐木行为;二是“禁连”，禁止以黄连为主的各种种植活动;三是“禁牧”，禁止各种放牧行为。要想核心区实现“三禁”，建议实施两项具体政策。一是实施生态移民政策，将核心区内的农户逐渐搬出。江津四面山就充分利用重庆市实施生态和扶贫移民的有关政策(渝办〔2008〕65号)，编制了生态移民方案，2009年实施生态移民86人。二是实施“退连还林”政策。在实施生态移民的同时，参照国家“退耕还林”政策，对核心区内现已开垦的连地或其他农耕地进行适当补偿，栽植林木，逐步将连地转变为林地。
3.缓冲区实行“三控”。缓冲区既是核心区和场镇规划区之间的缓冲地带，也是黄水现有农户主要的生产生活区，还是黄水区域重要的旅游观光区和悠闲体验区。缓冲区要采取严格的“三控” 措施以尽量减少对生态的破坏，一是严格控制缓冲区农户生产生活范围;二是严格控制缓冲区旅游开发规模和范围;三是严格控制缓冲区基建规模和范围。建议通过以下具体措施实现“三控”目标：一是严控农户规模，禁止新迁入户，逐渐迁出、逐年减少;二是合理划定农户居住和生产范围，统一民居风格和种植形式，形成具有观赏价值的旅游资源;三是根据旅游总体规划在部分景区、景点周边适量发展星级农家乐，进一步增强旅游接待能力;四是根据景区规划适量布局宾馆、疗养所、培训中心等旅游接待设施和步游道、高尔夫球场、游泳池等休闲游乐设施;五是限制或禁止在缓冲区内开发旅游地产项目;六是禁止在缓冲区内发展工业项目;七是除必须的公路、水利等基础设施外，尽可能压缩基建项目。特别需要强调的是，要严格执行《石柱土家族自治县规范黄连种植保护森林资源的规定》(石人〔2000〕11号)，严禁在黄水场镇周围5平方公里范围内、黄水区域公路两侧100米内和主要景点景区周围种植黄连;缓冲区的种连单位和个人必须在规划范围内种植，严禁超范围、超面积种植;全面落实一桩一树，保证起连还林。
4.城镇规划区实施“三高”打造“三城”。黄水场镇是石柱旅游和黄水区域旅游的龙头，是AAAAA级景区和“都市休闲度假旅游目的地”的重要载体。没有黄水场镇的高水平打造，就不可能实现石柱和黄水旅游的提档升级。建议通过高水平规划、高规格建设、高标准管理，努力打造“森林生态之城、休闲养生之城、民俗体验之城”，实现黄水区域旅游的发展定位和发展目标。
——作为森林生态之城，要坚持用生态学的原理进行城市规划设计和管理，做到“城在林中、林在城中”，建成后的黄水场镇森林覆盖率近期达到65%以上，远期达到75%以上。一是要树立“场镇建设为森林让路”的理念，建议场镇规划区范围内200平方米以上的成片树林和胸径0.5米以上的大树原则上都予以保留。二是严格实行森林资源占补平衡机制，场镇开发过程中确需少量毁林的要异地补植并保证成活。三是摒弃“一条街、两排房”的传统建设模式，坚持依山傍水“点式”开发，做到“一山一世界、一房一风景”，打造高档休闲度假小区，把旅游地产开发与休闲度假接待游乐设施建设有机结合起来。黄水老场镇不再扩展，新开发项目不再以老的传统的模式建设，而应分散进入林区的空隙区域，坚持在不毁林、少毁林，总的体现土家风情的原则下，逐片开发，形成相对独立、各具风格和特色的小区，小区之间用三级或三级以下的道路连接，努力把各个小区都打造为景点，成为整个黄水旅游景区的有机组成部分。四是严格控制场镇建设容积率，新开发小区容积率控制在0.3— 0.5以内，每平方公里常住人口控制在4000人以下，避免重走县城拥挤不堪的老路。
——作为民俗体验之城，重点突出渝东民居文化、武陵土家文化和黄连苦文化，分别建设相应设施。借鉴云南“丽水金沙”、广西“印象刘三姐”、辽宁“东北二人转”、利川“土家民俗节目”表演等成功旅游文化经验，成立专业文艺表演团队，创作、编排土家民俗和巾帼英雄秦良玉历史文化节目，传承和发展国家非物质文化遗产“啰儿调”，由专业表演团队和民间文化团体通过舞台全方位展示石柱地域文化风采，增强旅游吸引力。依托黄连产业和黄水药用植物园，开发“苦文化”系列产品，延长旅游产业链，实现“门票经济”向“产业经济”的转变和增长。
(三)为开发与保护提供组织保障
1.加大领导力度。一是建议县委政府把旅游产业提上重要议事日程，作为全县的重要产业甚至是“一号产业”来打造;在全县形成优先发展旅游业的思想，形成有利于旅游发展的良好环境。二是进一步加大协调管理力度，县旅游产业发展领导小组要建立定期的议事制度，及时解决黄水旅游产业发展的有关问题。三是举全县之力，倾斜投入。对国家增加财政投入、拉动内需举措和市上出台的新农村建设、扶贫等相关政策进行整合，将各部门的发展资金向旅游产业倾斜。
2.改革管理体制。可供借鉴的模式，一是江津四面山模式。江津于2008年5月设立四面山管理委员会(不再有四面山镇)，为江津区委政府的派出机构，与区旅游局合署办公，挂风景名胜区管理委员会、自然保护区管理委员会牌子，在四面山景区范围内授权行使区级相关部门的管理权和执法权，内设办公室、城乡统筹办、财政办、旅游发展科、行政审批管理局、综合执法局等6个执能部门，下设事业单位四面山森林资源管理局和企业四面山旅游发展有限公司，管委会设书记1名(由区委常委兼任)，副书记2名，委员7—9名，主任(局长)1名，副主任(副局长)5名。二是武隆仙女山模式。仙女山森林公园与仙女山新区完全分开管理，其中仙女山国家森林公园管理局作为政府对公园景区的行政管理机构，代表政府对景区履行规划、保护、开发、建设等行政管理职能，与仙女山林场实行“一套班子、两块牌子”，管理局局长兼任林业局副局长和林场场长。仙女山新区则承担新区范围内乡镇管理开发职能，新区党委书记由县委常委兼任。建议综合吸纳两地的管理模式，进一步改革黄水区域管理体制。通过管理体制改革，一是可以变多头管理为一头管理，避免推诿扯皮不作为;二是可以简政放权让黄水区域旅游资源管理机构真正担负起管理职责;三是可以切实加大黄水旅游资源开发与保护的执法力度。
3.规范开发行为。在目前旅游产业尚处于起步阶段，旅游基础设施严重不足、旅游管理无序的情况下，应切实加大旅游项目建设力度、规范旅游项目开发行为。一是政府举债建设。应像交通、城建、林业等项目一样，由政府举债建设旅游项目，尽快提升黄水区域旅游形象，确保政府对旅游强有力的主导，实现旅游产业的持续健康发展。可以由政府在黄水场镇开发高档旅游地产，从中获取高额利润，再投入旅游景区景点开发，以此减轻政府债务压力。二是项目单体招商。旅游项目对外招商宜单个项目招商，不宜轻易用大的景区总体对外招商。三是政府主导经营。政府要加强对景点经营的管理，不能让企业自行其事，甚至违规经营。四是建立退出机制。要尽快建立健全旅游开发项目退出机制，对占用土地不进行开发或开发达不到协议质量和进度要求的，要制定措施依法强制退出。
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