委托运输管理模式下合资铁路公司资产经营开发初探论文
近年来，随着铁路投融资体制改革的深入推进，铁路总公司授权各铁路局、地方政府出资人代表和其他企业共同组建的合资铁路公司已达200多家。这些合资铁路公司所属的铁路线路建成投产后，普遍采取委托运输管理方式开展铁路运输生产经营。在当前合资铁路公司普遍盈利能力不强、经营效益不佳、管理规范化程度有待提高的背景下，如何做好委托运输管理模式下合资铁路公司的资产经营开发工作，已经成为一项重要课题。
1 委托运输管理模式下合资铁路公司资产经营开发简介
1.1 基本内涵
合资铁路委托运输管理是指合资铁路公司与相关铁路局签订委托运输管理协议，将合资铁路的运输生产工作委托相关铁路局完成。在委托运输管理模式下，合资铁路公司虽然不直接从事铁路运输生产，但仍是资产经营的责任主体。在这种模式下，合资铁路公司的资产经营开发方式由公司自行选择，资产经营开发风险和收益，依据开发方式既可独担、独享，也可依据资产经营开发协议约定共担、共享。
1.2 主要特点
(1)铁路运输核心资产使用权转移下的资产经营开发。委托运输管理模式下，合资铁路公司铁路线路、站场的运输设施、设备等铁路运输核心资产交由受托铁路局运营管理。按照协议约定，为确保铁路运输生产的安全畅通，公司对委管设施、设备的使用和调配不得干预。因而，事实上这些委管设施、设备的使用权已经转移至各受托铁路局，合资铁路公司不能单方面利用其自身的铁路运输开展资产经营开发活动。
(2)非运输业资产经营开发形式多样化。受原有非运输业资产经营开发工作延续性的影响，大部分由自管自营转为委托运输管理的合资铁路公司保留了原有的非运输业资产经营开发机构，承袭了原有的运行方式，依托原有的资产经营开发领域自主开展开发活动。一些部分运营的合资铁路公司，因铁路建设任务繁重，采取与受托铁路局签订资产经营开发协议的方式，将非运输业资产经营开发工作全部委托铁路局实施。近几年，全线建成后投产运营的合资铁路公司大多采取与受托铁路局签订协议，联合进行非运输业资产的经营开发。
(3)合资铁路公司资产经营开发业态覆盖面广。调研发现，“十二五”规划以前投产运营的合资铁路公司大多是由自管自营转为委托运输管理，其资产经营开发业态，以依托铁路客货运输开展运输配套服务和物流商贸为主。近年来投产运营的合资铁路公司其资产经营开发，不再局限于铁路运输延伸服务，更多涉足站车经营、客服餐饮、广告、传媒，以及以物流园区为代表的铁路沿线土地综合开发等。总的来说，当前合资铁路公司的资产经营开发涉及到运输业、运输辅助业务、运输衍生产品开发，以及非运输业开发，资产经营开发业态分布更广。
2 委托运输管理模式下合资铁路公司资产经营与开发存在的问题及原因
当前，在铁路总公司、各铁路局的统筹规划和安排部署下，一些合资铁路公司的资产经营开发项目有序推进，开发成效初露头角，但也存在以下问题。
2.1 运输业资产经营开发的自主空间有限
实施委托运输管理以后，合资铁路公司运输业资产经营活动实际上是由受托铁路局具体实施的'。合资铁路公司无法独立自主的开展日常的运输资产经营工作，更无法独自承担铁路运输产品的开发、设计与提供。大部分新建合资铁路公司并不具备机车、车辆等全要素的铁路运输生产设施、设备。因此，合资铁路公司的自主资产经营开发空间不大、工作受限。
2.2 现有土地管理规定制约了土地的综合开发
合资铁路公司现有用地是划拨方式取得的，是在铁路建设中通过征拆取得的，属于交通用地。无论是在车站、沿线线路修造建筑物用于商业开发，还是在现有铁路站房上建造物业进行商业开发，都必须通过“招拍挂”形式改变土地使用性质，而一旦进行“招拍挂”，合资铁路公司就有可能失去既有铁路用地。另外，我国现行城市规划中关于铁路车站和周边建筑的容积率规定一般为2.5左右，有的城市甚至低于2.5，有研究资料表明，只有当容积率达到10以上时，铁路土地综合开发的车站及周边建筑才会有较大的利润空间。因此，现行城市规划关于容积率的规定成为合资铁路公司进行土地综合开发的制度性障碍。
2.3 资产经营开发资金不足，人才短缺
目前，合资铁路公司普遍负债经营，一些合资铁路公司甚至连年亏损，无自有资金从事资产经营开发。已投产运营的合资铁路公司因偿还贷款、支付运营管理费、更新改造等刚性支出巨大，能实现保本经营已经不易，很难筹集资金上新项目，开展资产经营开发。分步投产运营的合资铁路公司，特别是客专公司其收入渠道有限，完成自身建设任务所需资金尚且需要通过贷款融资，更无法筹集资金用于资产经营开发。此外，合资铁路公司的机构定员受总公司定编约束，现有人员大多来自铁路运输、工程建设、财务管理等领域，没有专门的资产经营开发人才。资金、人才短缺已经成为困扰合资铁路公司开展资产经营开发的难题。
2.4 经营班子对资产经营开发工作动力不足
主要表现在：一是资产经营的履责、问责机制不完善，开展资产经营开发的主动性不强。实施委托运输管理以后，合资铁路公司的运输业经营业绩并不能如实反映其经营班子的工作绩效。当前，关于合资铁路公司的资产经营履责和问责机制没有明确、系统的规定对其经营班子开展资产经营开发工作，如何进行有效的监督问责。这些问题在客观上造成了合资铁路公司经营班子抓好资产经营开发的责任意识不强。二是经营业绩考核机制不完善，难以激发资产经营开发的积极性。在合资铁路经营业绩考核指标体系中，运输业盈亏权重较大，非运输业资产经营开发绩效权重较小，一般来讲，只要公司实现了运输业盈亏目标，其经营班子绩效考核结果就很容易达到优秀。由此可见，合资铁路公司经营业绩考核机制不完善，无法激励经营班子开展资产经营开发。
3 深化委托运输模式下深化合资铁路公司资产经营开发的建议
(1)合资铁路公司与受托铁路局的资产经营开发应统筹规划，协调推进。为优化国铁与合资铁路的生产要素配置，避免在同一区域内重复建设、无效投资和恶性竞争，合资铁路公司的资产经营开发规划，应与受托铁路局资产经营开发规划互相匹配，协调推进。
(2)深化委托运输管理，引导合资铁路公司参与运输业资产经营开发。委托运输管理本质上是一种合作经营。当前，委管双方应将以承揽铁路运输具体业务为主的劳务式合作经营升级为适应铁路运输市场需求，统筹使用双方现有铁路运输资源，共同实现铁路运输增运增收、节支降耗的资产经营式合作经营。受托铁路局应让合资铁路公司参与铁路运输产品的前期市场调研、研发设计、产品定价和延伸服务，使合资铁路公司全过程参与铁路运输生产经营。应统筹调配使用好合资铁路公司的运输生产资源，为合资铁路公司增运增收创造有利条件，还应让合资铁路公司参与沿线铁路运输配套设施的规划、设计和建设，鼓励、支持合资铁路公司与运输大户开展战略合作，共同实现运输业资产经营效益的最大化。
(3)用足用好支持政策，推进合资铁路土地综合开发。国发〔2013〕33号文件、国办发〔2014〕37号文件，给铁路土地综合开发提供了强有力的政策支持，也给合资铁路土地综合开发带来了巨大商机。主要表现在：一是明确提出分层设立建设用地使用权，为合资铁路公司利用既有土地开展地上、地下多层空间开发提供了政策依据。二是合资铁路公司可以通过统筹编制既有站场及毗邻地区建设规划，利用土地功能调整和空间优化，借助增强铁路站场和周边地区承载能力和服务功能，开展形式多样的商贸物流开发。三是合资铁路公司可以利用自有土地与战略投资者合作，通过土地作价入股，组建新的市场主体或授权经营等方式，对既有站场地区进行综合开发。此外，两个文件还提出了完善铁路土地综合开发的配套政策和加强土地综合开发监管协调的具体措施，必将促进合资铁路土地综合开发的深入发展。
(4)增收节支，努力破解资产经营开发资金短缺难题。增收方面：一是深入开展合资铁路客货营销，调整车流径路，优化运输组织，推出适应客货运输市场需求的运输产品，努力增收上量。二是深化委管双方非运输业经营开发合作，利用合资铁路站车资源，加强与地方政府合作，通过政府购买服务、列车冠名等方式，增加合资铁路公司经营开发收益。节支降耗方面：一是加大更新改造项目审查力度，避免无效投资。二是加强用水、用电管理，切实降低水耗、电耗支出。三是强化汽车管理、压缩差旅费、降低办公成本。争取财税补贴方面：一是用好营改增税收政策,经营活动中的会计核算应做到应抵尽抵，争取税务最大抵扣额度。二是协调地方政府对水利建设基金自提自用或对相关项目投资进行补偿。三是向地方政府申请对合资铁路公司的公益性铁路运输进行财政补贴。
(5)设置资产经营开发机构、引进专业人才。合资铁路公司应转变观念，从铁路建设的前期工作开始，依据项目规划，做好资产经营开发人力资源储备。合资铁路公司投产运营后，应依据资产经营开发项目进展情况，设置专门资产经营开发管理机构，引进专业人员，开展资产经营开发。
(6)完善合资铁路公司资产经营开发履责、问责机制。公司董事会应建立资产经营开发履责、监督机制，明确公司经营班子资产经营开发工作职责，指导公司经营班子制定、落实资产经营开发战略规划、年度计划，督促经营班子真抓实干，确保资产经营开发工作的切实推进。公司应针对经营班子开展资产经营开发工作建立问责机制，明确问责方式、情形及适用范围，建立问责流程，对未完成资产经营开发阶段性目标的经营班子进行问责。
(7)完善合资铁路公司经营班子经营业绩考核。一是修订考核指标。公司董事会应从设置科学精准的考核指标、加大非运输业资产经营开发指标权重入手，修订考核指标，激励公司经营班子在资产经营开发工作中主动作为。二是加强过程控制。在考核周期方面，应建立季度考核、年度总评的考核激励机制，实现资产经营开发的过程控制与目标管理有机统一。三是加大考核兑现。对于其他考核指标完成，但非运输业资产经营开发指标未完成的公司，其经营班子的经营业绩应予以降档考核兑现。
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