俄罗斯与IMF的合作关系论文
[内容提要]俄罗斯作为国际货币基金组织(IMF)的成员国，在享有自己相应的权利和义务的同时，又受到该组织的制约，双方的合作关系一直是在磕磕绊绊中发展的。本文以俄罗斯加入国际货币基金组织10年采双方相互关系的发展变化为基点，一方面，分析这种发展变化的过程和原因以及双方合作关系的主要特点；另一方面，着重分析俄罗斯加入国际货币基金组织的有利因素和不利因素。在此基础上，对国际货币基金组织在援助俄罗斯过程中出现的问题以及双方的合作关系发展状况，提出了自己的看法。
[关键词]俄罗斯与IMF；相互关系；合作与制约
到2002年6月，俄罗斯加入国际货币基金组织(IMF)已满10年。虽然早在苏联时期就开始加入IMF的谈判，但由于西方一些主要国家的反对，直到1991年底解体之前，苏联加入IMF始终未能如愿以偿。随着苏联的解体，独立后的俄罗斯于1992年6月便加入了IMF，而且同年就获得了IMF的第一笔贷款。在上世纪90年代，IMF向俄罗斯提供的贷款总额为321亿美元。
俄罗斯与IMF相互关系的若干特点
总的来看，近十多年来俄罗斯与IMF的相互关系既不断发展也时而出现障褥。但由于IMF是重要的国际金融组织，在世界经济发展中具有举足轻重的作用，尤其是向经济转轨国家提供大量的贷款，以支持其经济改革和向市场经济转轨，俄罗斯出于自身经济利益的战略考虑和经济转轨的需要，一直努力协调并改善与IMF的关系，使IMF对俄合作的信心增强并做出政策调整。国际货币基金组织总裁克勒于2001年10月第一次访问俄罗斯的前夕就强调要改变对俄罗斯的信贷政策。他在谈到IMF与俄罗斯的关系时说：“转折关头已到：IMF已经可以作为可信赖的顾问，而不是拨款的来源……我们认为，俄罗斯的现代经济趋势不会由于世界能源价格的可能下跌而发生改变。”他还指出：“如果有必要，IMF是会支持俄罗斯的”。
有资料认为，加入国际货币基金组织促进了俄罗斯的经济稳定并推动了经济改革，因为20世纪90年代初期俄政府制定的经济纲领吸纳了IMF专家和顾问们关于采取激进改革的建议，从而在90年代后半期有效遏制了恶性通货膨胀，稳定了卢布汇率，消费价格的上涨速度由1994年的307．6％下降到1996年的47．7％和1997年的14．7％。而我们则认为，这种认识失之偏颇。事实上，虽然国际货币基金组织不遗余力地参与俄经济纲领的制定，试图推动俄经济改革，但是它的“药方”往往并不灵验。俄学者认为，俄罗斯货币体系陷入混乱，就与IMF不无关系，因为俄罗斯于1992年实行的价格全面自由化，就是按IMF的“药方”进行的。而且，“在巨额财政赤字和生产下降的情况下，广大人民群众在极短的时间内都变成了假百万富翁。通过恶性通货膨胀和卢布改值而使居民储蓄化为乌有，这是俄罗斯实行‘休克疗法’所付出的社会成本”。
另—方面，也是更为重要的，国际货币基金组织通过对俄的贷款，对其提出苛刻的政治经济条件，试图控制俄罗斯及其经济转轨方向。1995年，俄政府决定通过发行国债和使用127亿美元的外国贷款这两种形式来弥补财政赤字。为了能够从IMF得到68亿美元的贷款，俄在与IMF的谈判中被迫接受了其提出的诸如继续推进市场改革、改变财政货币政策、加快私有化和贸易自由化进程、遏制通货膨胀、取消能源出口限额和许可证制度等干涉国家经济主权的一切条件。不仅做出重大让步和妥协，而且付出了沉重代价，“以使国际货币基金组织感到满意”。而实际上，虽然俄罗斯一再屈从于IMF,且不得不按照IMF的指挥棒转，但俄的举动和表现并未能使国际货币基金组织感到满意。直到后来叶利钦总统宣布取消专项出口制度，取消一切出口限额和一切关税优惠，IMF才认为俄罗斯确有合作的诚意。此后，直至1998年8月俄罗斯金融危机爆发前，IMF向俄提供了多项较大数额的贷款。但在贷款协议中都对俄规定了严格的具有“威慑性的”条件，如在IMF限定的时间内取消石油和天然气出口税等。
尽管如此，金融危机爆发后，IMF对俄提供贷款的数额还是较前明显减少了。虽然在金融危机之初IMF曾表示可以向俄罗斯提供总额达226亿美元的资金援助，但这项援助计划后来由于美国态度的改变而未能付诸实施，以至1999年初IMF一度中止了对俄的贷款。直到1999年7月，IMF才又正式决定要在一年半的时间内向俄提供45亿美元的贷款。但俄能否取得贷款要视其满足IMF提出的一系列苛刻条件的程度而定。这些条件包括：增加用“活钱”付款的比重，这个比重在动力和供热与供水部门达40％，在铁路运输部门达65％；修改企业和银行破产法；改革俄罗斯银行，使其业务更具透明度；对俄罗斯储蓄银行和所有预算外基金进行独立国际审计；实行公用事业改革，使公民支付的住宅公用事业服务费达到住宅公用事业服务的实际价值；实行土地改革，通过并实施能够保证土地自由买卖的法律，等等。此外，在20世纪90年代，俄罗斯与IMF的信贷关系实际上形成了一种公式化的程序，俄政府每每要与IMF协调经济纲领和规划，才能获得一定数量的贷款。即使从IMF那里得不到实际资金，IMF甚至也要求俄罗斯与其协调经济纲领和规划，而且规划的控制权时常掌握在IMF的手中。
自2000年起，俄罗斯与国际货币基金组织的关系进入了—个新的发展阶段，其突出特点有二：—是不仅IMF对俄贷款和提供贷款的程序有所改变，而且将提供贷款与俄罗斯的外债重组结合起来。二是注意稳定俄罗斯的外汇金融状况。例如，出于外债重组的考虑，俄2001年预算拟从IMF获得17．5亿美元的贷款。实际上，由于石油价格上涨和国际收支平衡等有利因素，俄罗斯完全可以通过增加出口来获得足够的财政收入，本来用不着贷款，但如果IMF同意支付贷款，这对于俄与巴黎俱乐部进行债务重组的谈判是至关重要的。因此，俄竭尽全力争取IMF的贷款。2001年2月IMF同意向俄罗斯提供贷款，但条件是俄政府必须按照国际货币基金组织提出的标准和要求实行一系列改革，特别是提高财政的透明度。鉴于IMF的苛刻贷款条件，俄政府副总理兼财政部长库德林表示，俄罗斯考虑了自己的能力，认为2001年可以不需要IMF的贷款，因而决定不接受其附加政治经济条件的贷款，不与其签订2001年的合作协议，从而避免处于IMF的经常性监督之下。这表明俄罗斯想竭力摆脱IMF的左右和控制。虽如此，库德林2001年2月在会见IMF代表团团长时，仍建议与IMF共同制定2001—2003年相互关系的长期经济纲领。俄方认为，虽然IMF决定2001年不向俄罗斯提供实际资金，但双方还可以进行“预防措施贷款”的谈判。尽管这种贷款实际上只有在经济形势急剧恶化和石油价格下跌的情况下才能使用，但签署贷款协议本身在关键时刻对俄有好处，因为俄在2003年偿债高峰到来时应偿还外债190亿美元，如果有与IMF协调的经济纲领和贷款协议，就可以同有关的债权人尤其是巴黎俱乐部进行外债重组谈判。
国际货币基金组织2001年关于俄罗斯经济的报告也指出，尽管俄罗斯保持了强劲的收支平衡势头，但近3年内其收支平衡还将出现“财政缺口”，因此，俄罗斯经济若没有国际货币基金组织的贷款和外国的财政援助就难以正常运转。而且，用国际货币基金组织总裁克勒的话说，“俄罗斯是从卢布的低兑换率和很高的石油价格中得到了好处。如若经济增长没有结构改革做保证，俄目前国内出现的经济增长的持续就得不到保障”。
尽管俄罗斯与IMF的关系时有麻烦，普京总统于2001年10月11日在克里姆林宫会见克勒时表示，俄希望在现有基础上同国际货币基金组织改善和发展建设性的合作关系。他还指出，俄罗斯认为，同国际货币基金组
织的合作是俄罗斯经济稳定和融入经济全球化进程的实际步骤和重要保证。而且俄罗斯与IMF的合作已经进入—个新阶段，这—阶段的特点是，俄罗斯可以不借助于IMF的贷款而独立制定计划。俄罗斯还打算不借新债来偿付一部分外债。不仅如此，普京还明确表示，俄准备于2001年开始提前偿还IMF的贷款。克勒称俄的这一举动是重要和及时的，有助于国际货币基金组织保持国际金融的平衡。他认为，俄罗斯的经济增长不可逆转，因此俄罗斯没有财政援助也照样行得通。而且这种经济增长越是稳定，卢布就会越快地成为IMF的结算货币之一。他还认为，俄罗斯不必付出特殊代价就能度过2003年的偿债高峰。有资料显示，截止到2002年1月1日，俄欠IMF的债务总额为75亿美元，而2002年全年应偿还15亿美元。当年的前7个月，已累计偿还了8．5亿美元，8月份又分三次向IMF偿债。而且俄决定向IMF提前偿还将于2003年到期的27亿美元的贷款。
俄罗斯加入IMF的利弊分析
总的来看，俄罗斯加入国际货币基金组织是利弊兼具。有利的因素主要是：
第一，加入国际货币基金组织能够促使俄罗斯加快融入世界经济和国际金融体系。众所周知，IMF是经济全球化发展到一定阶段的产物，而且，它也随着经济全球化的不断发展而发挥越来越重要的作用。因此，从一定意义上说，不加入IMF各国就难以真正融入经济全球化进程，也难以向世界开放市场。俄罗斯正是在经济全球化的大趋势下，在经济转轨过程中发生严重经济危机并面临沉重债务负担和支付危机的境况下正式加入IMF的。加入该组织后，俄不仅马上开始实行卢布的有限兑换并统一外汇牌价，而且实行了某些国际资本流动业务的自由化，并且在加入IMF的当年即1992年就获得了第一笔约10亿美元的特别提款权贷款。此后，IMF对俄贷款数额不断增加，最高时—年达到68亿美元。这是俄罗斯积极参与世界经济和世界货币金融体系的结果。
第二，俄罗斯加入IMF可以减轻外债压力。俄政府与巴黎俱乐部和伦敦俱乐部都签署了债务重组协议，从而减轻了联邦财政偿付外债的压力。既不损害本国经济利益和国家货币信贷体系，又能提高偿债能力和支付能力，达到了双重效果。尤其是IMF对俄罗斯支付能力的肯定，促使巴黎俱乐部在2001年10月召开的俱乐部大会上明确承认俄罗斯为享有全权的债权人伙伴。俄罗斯也首次既作为债务人，又作为债权人参加了这次大会。这对俄罗斯十分有利：虽然巴黎俱乐部目前仍不承认—些独联体国家和发展中国家对俄罗斯约350亿美元的欠债，但它可能逐渐承认其中的一些国家对俄罗斯的债务。这样，俄罗斯是以债权国并同时以开始提前偿还贷款的债务国的双重身份出现的。截止到2001年10月，俄罗斯对巴黎俱乐部的欠债总额达470多亿美元，其中前苏联的债务为390亿美元，俄罗斯的新债务为82亿美元。
第三，作为IMF的成员国，俄罗斯可以积极参与IMF规则的制定，参与解决一些重大的问题，也能够在国际货币基金组织董事会、国际货币基金组织国际货币金融委员会和国际货币基金组织——国际复兴开发银行发展委员会这类重要的机构中派驻代表，取得发言权。因为举凡涉及国际货币金融体系的重要问题，包括稳定国际金融市场和防止世界货币金融危机等，均由这些机构做出决定并采取相关措施。
第四，加入IMF可以使俄罗斯充分利用该组织的人才资源和潜力，可以请其高级专家提供咨询服务，并协助俄罗斯提高本国专家的业务水平。
从不利的因素看，俄罗斯加入国际货币基金组织并与其密切合作，会在一定程度上冲击和削弱俄罗斯的国家经济主权，使其在经济事务中的独立自主权力相对减弱甚至部分丧失。一般来说，国家经济主权是指国家对本国经济所拥有的最高领导权和决策权。根据这种权力，国家按照自己的意志决定对内对外经济政策，处理国内国际一切经济事务，不受外来干涉。但在经济全球化条件下，尤其是加入为适应经济全球化需要而成立的专门性国际经济组织这类“超国家机构”，这种概念就会发生变化。国家完全按照自己的意志行使经济主权而不受任何外来干涉和冲击，已不可能。这在俄罗斯表现得尤为明显。如上所述，国际货币基金组织与俄罗斯的合作，是以俄接受其干涉国家经济主权的条件为前提的。早在2000年初，IMF就建议俄政府将1993—1997年间欠俄银行的总额为5000亿卢布(约相当于预算的50％)的非市场性债务改换成市场性债务，并投入市场自由流通，然后由政府偿还。俄政府实际上并没有其他资金来源来按市场原则偿还这些债务，只能动用国家财政资金，这无疑会使本已捉襟见肘的财政雪上加霜。因此俄认为IMF缺乏建设性的态度，提出的要求难以完成。此外，虽然俄2001年的经济纲领是与IMF协商的，但在执行过程中IMF又突然提出了整顿俄财政部与央行之间关系并提高预算透明度的要求。
不仅如此，国际货币基金组织还向俄罗斯提出了如下三项要求：—是俄罗斯金融体系要与发达国家的金融体系接轨，并按照加入IMF条件的规定，不能实行外汇限制，不加入歧视性的外汇协定，支持本国货币的可兑换性。二是要求俄罗斯不能采取多重汇率制，不能人为地阻止汇率的市场变化，应通过外汇干预来克服短时间的和偶然的市场行情波动，不能利用汇率形成机制获得不公平的竞争优势。三是要求俄罗斯增加信息透明度，保证向IMF定期提交有关国民经济现状和发展情况以及有关黄金外汇储备量的可靠统计资料。而且为证明俄提交的统计资料的准确性，IMF要派代表在俄境内进行例行检查，俄罗斯当局不得加以阻拦。
若干看法与评论
综观俄罗斯与国际货币基金组织经济合作关系的发展可以看到，IMF在向受援国尤其是经济转轨国家提供贷款时所一贯注重的经济稳定条件和金融基础条件，如要求恢复并保持宏观经济平衡，开放市场并实行贸易自由化，实行紧缩的财政与货币信贷政策，抑制通货膨胀，稳定货币等，都毫无例外地作为俄罗斯获取贷款所必须遵守或达到的条件，甚至这些条件更为苛刻。但出于经济转轨和自身发展战略的需要，俄罗斯只得委曲求全甚或不惜付出代价特别是容忍经济主权受到干涉来争取IMF的贷款。另—方面，IMF对俄罗斯的援助也常常是口惠而实不至，其向俄罗斯承诺的贷款时常由于种种原因而难以兑现。俄与国际货币基金组织的合作关系就是在这种错综复杂的情况下发展的。综合本文以上所述，我们可以提出如下基本看法：
第一，国际货币基金组织开具的“药方”对于稳定债务国的经济和货币金融状况并非总是有效。正如俄罗斯总统经济问题顾问伊拉里奥诺夫指出的：“的确，当民族政府自身做它们认为自己需要做的事，而IMF的作用仅限于顾问级的咨询和协商时，通常能得到很多结果。而当—个政府听信了IMF的错误建议时，规划和纲领时常会出大问题。”事实的确如此。IMF与俄政府共同制定的经济纲领，在实施经济转轨战略措施方面就存在着一定缺陷。为使俄罗斯尽快与国际金融市场接轨，迅速融入金融自由化进程，该经济纲领规定的国际经济关系和货币金融关系的自由化速度超过了国民经济和货币体系的稳定速度。其直接后果是造成资本外逃并使俄经济出现美元化趋势。不仅如此，IMF还试图通过降低关税、实行国际货币和信贷关系的自由化来加速振兴俄罗斯经济，但实际效果并不理想，就连促使美国和其他发达国家对俄罗斯进一步开放市场的目的也没有达到。
第二，尽管出现上述问题，国际货币基金组织在与俄罗斯的合作与往来中仍然既喜欢对俄指手画脚，又常常提出和附加苛刻条件。2001年2月，俄罗斯政府与国际货币基金组织的谈判无果而
终，就是因为后者提出的贷款前提是俄罗斯必须按照西方的要求改革银行、税收和自然垄断部门，必须修改预算以保证偿还债务。直至2002年4月，国际货币基金组织依然认为俄罗斯“还有许多方面尚未排上改革日程，而且能否贯彻落实这些改革都将面临重大挑战”。值得注意的是，俄罗斯与IMF的.关系还时常受到巴黎俱乐部的制约。IMF对外联络司司长曾直言不讳地声称，只有巴黎俱乐部认定与俄罗斯进行“建设性谈判”这一事实，俄罗斯才有可能获得IMF的贷款。这实际上等于宣布，IMF是否对俄给以贷款，既要取决于作为IMF主要出资国的美国，也要取决于巴黎俱乐部尤其是该俱乐部中作为俄罗斯主要债权国的德国。德国财长甚至威胁道，如果俄罗斯不能足额支付自己的债务，德国就要放弃俄罗斯与七国首脑的会晤。鉴于此，俄政府总理卡西亚诺夫声明，俄罗斯政府打算提前向巴黎俱乐部偿还—部分债务。政府副总理兼财政部长库德林也指出，可以用国家预算资金来偿还巴黎俱乐部的债务。
第三，俄罗斯同国际货币基金组织的关系正逐渐从被动走向主动，使这种关系沿着正常的轨道发展。这主要表现在：—方面，俄一改以往的做法，已经敢于拒绝IMF对其提供贷款时所附加的政治经济条件，从而改变时常受钳制的被动局面。与此同时，又开始主动提前偿还IMF贷款，以积极发展同该组织的建设性合作关系。而且，仅提前支付27亿美元的贷款，就能够保证节约8000--9000万美元的利息。另—方面，俄罗斯对国际货币基金组织的依赖性也正在逐步减少。例如，俄政府在制定经济计划时已不再把向国际货币基金组织借贷的因素考虑在内。而且俄罗斯今后将不会被迫与IMF共同制定本国的经济计划。当然，这里并不排除必要的合作，正如库德林指出的，俄罗斯和IMF还准备共同预测俄未来三年的经济发展，如果俄罗斯认为有必要，这种预测也可以转换成为实际经济计划。而且一旦由于外部因素引起俄经济形势恶化时，仍需要IMF的支持。今后IMF对俄的间接控制，主要是按照国际货币基金组织章程的第四款，根据经常协商的情况来公布对俄的经济观察结果并做出相关结论。当然，这些公布的结果和结论会影响甚至左右外国投资者的行为，影响外国资本流入或流出俄罗斯。还应当指出，俄罗斯在与IMF的关系中不断争取主动且逐渐减弱对其依赖性，还表现为努力争取不再成为其债务人。这些做法不但有利于维护自己的民族经济利益，而且能够提高人民群众对政府的信任度，并为继续进行改革和经济转轨奠定基础。
第四，俄罗斯之所以决定提前偿还IMF贷款和巴黎俱乐部的部分债务，一是迫于它们所施加的压力以及它们在对俄提供援助问题上态度的改变，二是俄罗斯外债重组取得一定进展，三是由于国内经济形势持续好转和货币金融状况相对稳定，从而在一定程度上具备了偿债的条件。2000年和2001年俄经济增长迅速，GDP分别增长了9％和5％。而且联邦财政收入增加并出现较大盈余，国际收支平衡。2000年俄罗斯对外贸易顺差为607亿美元，大大超过1999年361亿美元的水平，2001年对外贸易顺差也达到496亿美元。连续几年的外贸顺差使俄央行的外汇储备大幅增加，这些外汇储备不仅提高了国家的支付能力，而且也能够防止卢布市场汇率产生剧烈波动。上述因素是促成俄罗斯政府决定提前偿还国际货币基金组织2003年到期的27亿美元贷款和其他债权人债务的重要基础，从而能够减轻2003年偿债高峰的压力和消极影响。
第五，俄罗斯认为，美国以及巴黎俱乐部的主要成员德国对IMF信贷政策的影响和左右，是造成IMF对俄缺少建设性态度的重要原因，这在俄罗斯与IMF双方于2000—2001年的谈判中表现尤为明显。基于此，俄于2001年调整了与IMF的信贷关系，决定不接受其贷款，IMF也停止向俄罗斯发放信贷资金。与此同时，巴黎俱乐部也拒绝2001年对俄外债进行重组。虽然国际货币基金组织和巴黎俱乐部的这些做法—方面对俄产生了不利影响，但另一方面又促使俄罗斯实行紧缩的财政货币政策，特别是大力增加外汇储备。而增加外汇储备就必须加大出口力度，从而又促进了出口的发展。总之，与IMF关系的起伏和波折迫使俄罗斯更加努力寻求依靠自己的力量发展经济和实行经济转轨的途径。
第六，美国是国际货币基金组织的最大出资国，因而在该组织中拥有决策权和重要发言权，左右着政策的制定。从一定意义上说，IMF的意志和政策取向受美国因素的影响很大。这一点在IMF与俄罗斯的相互关系中有比较明显反映。美国一直试图通过IMF的援助在一定范围内控制俄罗斯及其经济转轨。如前所述，1998年俄罗斯金融危机爆发初期，美国在IMF对俄提供226亿美元援助贷款问题上出尔反尔，最终导致这项援助计划搁浅，就充分反映出美国出于其自身战略考虑而对俄罗斯经济和经济转轨的控制。
国际货币基金组织作为国际经济合作和推进全球金融稳定的“超国家机构”，其作用和功能日益显著。它向包括俄罗斯在内的经济转轨国家提供的贷款是所有国际金融组织和机构中最多的。从这个意义上说，国际货币基金组织还是在一定程度上对俄经济转轨和保持经济稳定提供了必要支持。虽然俄罗斯对IMF的这种支持要付出牺牲部分国家经济主权代价，但俄权衡利弊之后还是做出了与IMF合作的选择。可以预见，俄罗斯与国际货币基金组织的经济合作关系今后仍会在矛盾、摩擦与协调中不断得到发展。